한국형 배출권거래제(K-ETS)에 대한 기업의 영향력

도표 1. K-ETS에 대한 기업 및 산업의 영향력

도표 2. K-ETS에 대해 가장 활발하게 관여하는 10개 단체 리스트

배경: 한국형 배출권거래제(K-ETS)

온실가스(GHG) 배출을 비용 효과적으로 감축하고, 기업의 기술 개발을 장려하며, 국제적인 모범 사례가 되는 것을 목표로 한 한국형 온실가스 배출권거래제(K-ETS)는 2015년 1월 처음 시행되었으며, 현재 제3차 계획기간(2021-2025년)에 있다. K-ETS는 2030년까지 2018년 대비 40% 감축이라는 국가 온실가스 감축 목표를 달성하기 위한 핵심 수단 중 하나로 인정받고 있다. 해당 정책의 실효성은 정책의 설계 및 실행 강도에 크게 좌우된다. 기후변화에 관한 정부간 협의체(IPCC)의 제6차 평가보고서(AR6)는 "더 높은 탄소가격과 무상할당의 폐지를 통해 배출 감축 효과를 높일 수 있다"¹고 제시했다. 또한, 파리협정 목표에 부합하기 위해서는 탄소가격이 2020년까지 톤당 최소 40-80달러, 2030년까지 50-100달러, 2050년까지 733달러에 도달해야 하며, 이를 뒷받침하는 정책 환경이 갖춰져야 한다고 강조했다².

2024년 12월, 한국 정부는 제4차 배출권거래제 기본계획을 확정했다. 「온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률」에 따라, 제4차 계획기간의 국가 온실가스 배출허용총량을 할당하기 위한 계획(할당계획)이 2025년 상반기에 수립될 예정이다. 이번 할당계획에는 (1) 국가 감축 목표에 따른 온실가스 배출허용총량, (2) 제4차 계획기간의 이행연도별 배출권 할당량, (3) 부문별 할당 기준 및 할당량, (4) 예비분 및 배분 기준, (5) 이월 및 차입에 대한 규정, (6) 상쇄에 대한 지침 등이 포함된다. 따라서, 다가오는 몇 달 간은 제4차 계획기간(2026~2030년)에 앞서, 이해관계자들의 관여 활동에 있어 결정적인 시기가 될 것이다.

• K-ETS를 시행한 지난 10년 동안 배출권 총수량 및 계획기간별 연평균 사전할당량은 각 계획기간마다 증가했다. 배출권 총수량은 제1차 계획기간(2015-2017년)에 총 1,686,549,412 할당배출권(KAU)³ , 제2차 계획기간(2018-2020)에 총 1,796,133,000 KAU, 제3차 계획기간(2021-2025)에 총 5,082,258,880 KAU였다. 각 계획기간별 사전할당량을 연평균으로 계산했을 때, 제1차 계획기간에는 532,575,916 KAU, 제2차 계획기간에는 547,660,222 KAU, 제3차 계획기간에는 580,419,273 KAU로 점차 증가했다. 이러한 증가는 범산업 부문(cross-sector) 및 철강 산업의 K-ETS 정책 관여 활동에 영향을 받은 것으로 보인다.
• 제1차 계획기간에는 시멘트, 정유, 항공 등 3개 부문에 과거활동자료량 기반(BM)⁴ 할당 방식을 적용하고, 나머지 부문에는 과거배출량 기반(GF)⁵ 할당 방식을 적용했다. BM 할당 방식에 적용되는 부문이 제2차 계획기간에는 7개 부문(발전, 집단에너지, 산업단지, 폐기물 부문 추가)으로, 제3차 계획기간에는 12개 부문 (철강, 석유화학, 건물, 제지, 목재 부문 추가)으로 확대되었다.
• 배출권 할당의 경우, 제1차 계획기간에는 모든 부문이 100% 무상할당을 받았다. 제2차 계획기간에는 기업에 사전할당된 배출권의 3%가 유상 할당이었으며, 제3차 계획기간에는10%로 확대되었다. 그러나, 특정 기준(제2차 계획기간에는 무역집약도 또는 생산비용발생도가 30% 이상인 경우, 그리고 제3차 계획기간에는 무역집약도와 생산비용발생도를 곱한 값이 0.2% 이상인 경우)을 충족하는 부문은 계속하여 100% 무상으로 배출권을 할당 받았다. 여기에는 정유, 시멘트, 기초 화학 제조, 철강 제조, 전자 부품 제조 등이 포함된다.

K-ETS의 발전에 대한 자세한 요약은 인플루언스맵의 한국 데이터 플랫폼에서 확인할 수 있다.

K-ETS에 대한 기업 및 산업의 영향력

• 인플루언스맵은 한국 데이터 플랫폼에서도 확인 가능한 국내 25개 기업 및 11개 산업협회의 K-ETS에 대한 정책 영향력 증거 자료(234개 데이터 포인트)를 분석했다. 본 분석은 K-ETS 시행 전(2010-2014)과 시행 후(2015-2025)를 포함하는 15년간(2010-2025)의 기업 및 산업의 영향력을 다룬다. 기업 및 산업의 K-ETS 관여 활동에 대한 인플루언스맵의 데이터는 정부 자료(예: 정부 공식 웹사이트 및 국회 정책 자료 웹사이트), 규제에 대한 의견서, 조직 웹사이트, 고위 경영진 성명, 신뢰할 수 있는 언론 매체의 보고서 등 공개적으로 접근 가능한 광범위한 데이터 소스에서 수집된다. (인플루언스맵의 평가 방법론에 대한 자세한 설명은 별첨1 또는 인플루언스맵 웹사이트에서 확인할 수 있다.) 기업 및 산업의 K-ETS 관여 활동에 대한 데이터 포인트의 약 25%가 정부 데이터 소스에서 수집되었다.
• 2010년부터 2025년까지 범산업 부문 협회가 234개 데이터 포인트 중 36%로 K-ETS 관여 활동에서 가장 큰 비중을 차지했으며, 이를 철강 부문(20%), 화학 부문(11%), 그리고 에너지(석유 및 가스) 부문(8%)이 뒤따랐다. 위 4개의 부문이 K-ETS 전체 관여 활동의 75% 이상을 차지한 반면, 자동차 제조, IT, 통신 등과 같은 부문의 K-ETS 관여 활동은 미미했다. 주목할만한 점은, 관여 수준이 높은 부문일수록 K-ETS에 더 부정적으로 영향을 미치는 경향을 보였다는 것이다.
• 개별 단체로는, 대한상공회의소(대한상의)가 데이터 포인트의 17%를 차지하며 K-ETS에 가장 활발하게 관여 활동을 했으며, 그 뒤를 포스코(10%), 한국경제인협회(한경협)(9%), 한국철강협회(8%), 그리고 롯데케미칼(5%)이 따랐다. 위 5개 단체는 기업 및 산업의 K-ETS 관여 활동의 50% 가까이 차지한다. 이들의 관여 활동은 무상할당 증가, 간접배출 제외, 이월 한도⁶ 완화, 상쇄배출권⁷에 대한 의존도 증가 등을 옹호하는 등 대체로 부정적이었다. 이 단체들은 지속적으로 K-ETS가 산업에 부담이 된다 하며, 해당 정책을 시행할 때 무역에 노출된 부문의 기업 경쟁력을 고려해야 한다고 강조했다. 이러한 입장은 탄소 가격 시그널을 강화하려는 목표에 반하며 제도의 효과를 저해할 수 있다.

가장 활발하게 관여 활동하는 기업의 최근 내러티브는 다음과 같다:

• 대한상공회의소(대한상의): 2024년 9월에 개최된 K-ETS 제4차 계획기간에 대한 국회 정책 세미나에서, 대한상의 지속가능경영원은 현행 K-ETS를 지지하지 않았으며, 규제 중심의 접근보다는 인센티브 중심의 제도를 옹호했다. 2023년 5월에 발간한 탄소중립 전략 보고서에서, 대한상의는 "이월 한도 재검토", "상쇄배출권 제출 한도 완화", "간접배출 제외" 등을 요구했는데, 이는 K-ETS의 실효성 제고를 위해 제도 강화, 잔여 배출권 폐지 및 탄소가격 신호 강화를 목표로 하는 노력에 반대되는 입장이다.
• 포스코: 2024년 8월에 게재된 철강금속신문 기사에서, 포스코는 산업통상자원부와의 좌담회에서 잔여 배출권의 이월을 허용해야 한다고 제안하며, K-ETS를 약화시키려는 것으로 나타났다. 2023년 9월 환경부에서 주최한 제3차 할당계획 변경안에 대한 공청회에서, 포스코는 제4차 계획기간에서의 "이월 제한 폐지"를 촉구했다.
• 한국경제인협회(한경협): 2025년 4월에 국무조정실에 제출한 '2025 규제개선 종합과제' 제안서에서, 한경협은 "가격 경쟁력"과 "비용 급증에 따른 부담"을 강조하며, K-ETS에서 간접배출을 제외할 것을 제안했다. 2025년 4월의 보도자료에서, 한경협은 전기 요금 상승과 산업 경쟁력 약화에 대한 우려를 강조하며, 발전 부문의 유상할당 비율 인상을 지지하지 않다. 그 대신, K-ETS 수익금을 활용하여 산업계의 전기 요금 상승에 대한 대응을 지원할 것을 옹호했다.

각 계획기간의 기업 및 산업의 K-ETS에 대한 산업별 내러티브는 인플루언스맵의 한국 데이터 플랫폼(‘정책 관여 활동 개요’ 탭)에서 확인할 수 있다.

별첨1. 인플루언스맵(InfluenceMap)의 평가 방법론

인플루언스맵은 기후 정책에 대한 기업의 영향력을 평가하기 위해 세계적으로 인정받는 평가 방법론을 개발했으며, 이는 전 세계 투자자들이 널리 활용한다. 인플루언스맵은 600명 이상의 투자자로 구성된 세계 최대 규모의 기후 변화에 대한 투자자 참여 프로그램인 기후행동 100+ (Climate Action 100+) 이니셔티브의 주요 파트너이다. 인플루언스맵의 데이터는 전 세계 투자 커뮤니티에 제공되며, 주주들이 기업 내 기후 관련 리스크를 평가하고 기업 부문 전반에 걸쳐 강력한 기후 거버넌스를 추진할 수 있도록 한다.

인플루언스맵의 평가 방법론은 다음과 같은 몇 가지 주요 원칙에 기반한다:

• 객관성 및 투명성: 인플루언스맵은 널리 인정받는 기업 평가 지표에 대한 스탠다드를 준수하여, 객관성, 명확성, 사용 편의성, 그리고 여러 부문 간 및 부문 내의 유의미한 비교 가능성을 보장한다.
• 정책 관여 활동(Policy Engagement)의 정의: 인플루언스맵은 UN의 2013년 기업의 책임 있는 기후 정책 관여 활동을 위한 가이드라인을 기반으로 ‘정책 관여 활동(policy engagement)’을 정의한다. 이 가이드라인은 광고, 소셜 미디어, 대외 관계, 후원 받은 연구, 규제 기관 및 선출직 공직자와의 직접적인 관여 활동, 자문위원회 참여와 같은 광범위한 기업 활동을 관여 활동(engagement)으로 규정한다.
• 평가의 초점: 인플루언스맵은 기후 정책 자체를 평가하지 않고, 독립적이고 투명한 벤치마크를 활용하여 기업의 기후 정책에 대한 관여 활동을 평가한다. 이러한 벤치마크는 정부의 기후 정책 목표와 기후 변화에 관한 정부 간 협의체(IPCC)의 정책 지침에 기반한다.
• 데이터 소스: 인플루언스맵의 분석은 기업의 정책 관여 활동을 정확하게 반영하는, 공개적으로 접근 가능하고 검증 가능한 다양한 데이터 소스에 기반한다. 비공개 회의 또는 공개되지 않은 논의 등과 같이, 기업이 영향을 주는 특정 측면에 대해서는 공개적인 기록이 없다는 점을 인지하나, 당사의 평가 방법론은 충분한 양의 공개 데이터를 바탕으로 하므로, 기업의 기후 정책에 대한 입장을 정확하고 대표적인 그림을 제시한다.

인플루언스맵의 글로벌 평가 방법론에 관한 세부 정보는 인플루언스맵 웹사이트에서 확인할 수 있다. 글로벌 프레임워크를 기반으로 한국의 평가 방법론이 마련되었으며, 한국의 데이터 플랫폼에 관한 세부 사항은 여기에서 확인할 수 있다.